I.- INTRODUCTION   II.- LE DÉVELOPPEMENT DU CONCEPT D’OMBUDSMAN   III.- LE PROTECTEUR DU CITOYEN DU QUÉBEC   IV.- DIX ANS DANS LE MONDE FRANCOPHONE   V.- ÉPILOGUE : DAVID ET GOLIATH EN DÉMOCRATIE ?
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DANIEL JACOBY

Avocat, Protecteur du Citoyen du Québec (Canada) Secrétaire de l’Institut international de l’Ombudsman, Président de l’Association des ombudsmans et médiateurs de la Francophonie

A.- Scène 1 : l’avènement de l’improbable

 » Plusieurs pensent que les gouvernements sont les seuls responsables de la situation. Plusieurs pensent que les individus sont d’abord responsables [ ?] Moi, je dirais que tout le monde est responsable ? » Daniel Jacoby. 1997. « Un champ à cultiver ». Allocution de clôture de la campagne de financement 1997 de la Fondation LéoCormier pour l’éducation aux droits et libertés. L’histoire de l’Humanité est parfois traversée de dominations, de tortures, de guerres, d’empires en confrontation, d’alliances contre nature, de totalitarismes et de dictatures. À bien considérer cette histoire, qui s’étend tout de même sur plusieurs millénaires, comment ne pas s’étonner qu’il existe aujourd’hui des entités, à l’existence aussi improbable, que les institutions de la démocratie et l’État de droit ? Nous avons tellement tendance à les prendre pour acquises que nous réalisons rarement à quel point il est extraordinaire qu’elles aient même été créées et que, tant bien que mal, elles fonctionnent. Après tous les régimes de terreur que les civilisations humaines ont vu défiler, la nôtre a la chance extraordinaire d’avoir vu éclore une civilisation qui privilégie les droits fondamentaux, la liberté et la primauté du droit et, également, de pouvoir participer à son développement. Quelles étaient les chances pour que la scène internationale, qui n’est pourtant dirigée par aucun organe politique ou économique central, s’oriente dans le sens de la démocratie et de ses institutions ? Pourtant, ces institutions ne plaisent pas toujours aux autorités nationales qui, malgré tout, les créent et les respectent. Toutefois, l’avènement de l’improbable ne doit pas nous empêcher d’être réalistes. Seule notre capacité à porter un regard, surtout critique, sur nos institutions nous permettra d’assurer non seulement la pérennité de leur existence, mais leur épanouissement dans un avenir pour lequel nous partageons tous une part de responsabilité. Seule notre capacité à reconnaître honnêtement les faiblesses de nos institutions nous permettra de les corriger. C’est la raison pour laquelle il faut se réjouir que, de plus en plus, des intervenants dénoncent, sur la scène internationale, la violation des droits fondamentaux. Ce n’est pas un signe que ces droits sont de plus en plus violés, c’est un signe que de plus en plus de gens et d’institutions considèrent cette violation inacceptable. Contrairement à ce que l’on voudrait trop souvent nous faire croire, la santé démocratique de nos régimes politiques ne se mesure pas par l’absence de symptômes, de problèmes, de critiques, d’appels à la communauté internationale, mais à leur multiplication. Parce que comme l’a si bien dit l’un de nos plus grands dramaturges, Victor Hugo, » être contesté, c’est être constaté ».

B.- Scène 2 : la guerre d’usure

« Le système l’emporte sur la justice comme si le système était aussi incontrôlable que El Nino qui modifie les conditions atmosphériques ». Daniel Jacoby. 1997. « Un champ à cultiver ». Allocution de clôture de la campagne de financement 1997 de la Fondation Léo-Cormier. Si la tâche de l’ombudsman est de surveiller les autorités sous sa compétence et de s’assurer que les droits des citoyens sont respectés, la tâche des regroupements d’ombudsmans est d’abord, par voie de comparaison, d’évaluer la situation du citoyen à l’échelle globale. Qu’en est-il de notre vue d’ensemble ? D’abord, le citoyen, qu’il soit riche ou pauvre, seul ou en association, plus ou moins instruit, est souvent démuni face à l’État. Le citoyen fait face à une formidable machine. L’affronter, lorsqu’elle résiste, nécessite des connaissances qui prennent du temps et de l’énergie à acquérir. Non seulement David fait face à Goliath, mais David n’est pas un soldat, il n’est pas entraîné pour affronter un géant. C’est une leçon que nous avons apprise de George Orwell : « l’État est éternel et c’est là toute sa force ». Trop souvent, les revendications envers l’Administration s’épuisent à force d’absence de réponses, à force de manque de ressources pour les maintenir suffisamment longtemps et, finalement, les revendications finissent par s’épuiser faute de temps pour les formuler. Le citoyen est-il donc condamné à perdre éternellement la guerre d’usure que lui mène parfois l’État bureaucratique ? Je suggère que nous prenions les choses sous un autre angle. Il ne faut pas voir l’État comme une armée en complets, mais comme une fanfare dont les différents instruments ne sont souvent ni accordés ni synchronisés. Le résultat est un bruit assourdissant, mais, pris un par un, ces instruments suivent une partition qui leur est propre. Dans ce défilé, l’ombudsman tient le rôle de professeur de musique qui se tient entre les musiciens et le public : il ne fait pas partie de la fanfare, mais il sait lire la musique. Il peut à la fois expliquer la logique des partitions au public et suggérer des corrections aux musiciens lorsqu’il entend des notes discordantes. Pour prendre une autre métaphore, je crois qu’il faut présenter l’ombudsman aux autorités et au public comme le lubrifiant du moteur administratif. Instaurer un bureau d’ombudsman n’a pas pour but de court-circuiter le fonctionnement de l’État, mais bien d’atténuer les frictions. Comme un agent de la paix, l’ombudsman vise à transformer la guerre d’usure entre l’État et le citoyen en affrontement régi par des règles d’égalité et d’équité et ainsi à construire un pont et à rétablir le rapport de force entre l’Administration et le citoyen.

« Pourvu que je ne parle ni de l’autorité, ni du culte, ni de la politique, ni de la morale, ni des gens en place, ni des corps en crédit, ni de l’opéra, ni des autres spectacles, ni de personne qui tienne à quelque chose, je puis tout imprimer librement, sous l’inspection de deux ou trois censeurs ». Pierre Augustin Caron de Beaumarchais, 1784,Le Mariage de Figaro.

A.- Qu’est-ce qu’un ombudsman ?

Comme le dit John F. Robertson, ancien ombudsman de Nouvelle-Zélande et ancien président de l’Institut International de l’Ombudsman, le mot « ombudsman » est devenu beaucoup plus qu’un nom [1]. De l’institution parlementaire traditionnelle qu’elle était à l’origine, l’ombudsman est devenu, en quelques décennies seulement, beaucoup plus diversifié, plus complexe et, par le fait même, plus difficile à circonscrire et à définir. Aussi, la typologie des ombudsmans est-elle, aujourd’hui, une arborescence à plusieurs branches : secteur public, secteur privé, compétence générale, compétences spécialisées, en plus des combinaisons de ces différents types. Avec la multiplication effrénée des institutions de type ombudsman de ces dernières années, un des enjeux centraux de l’institution devient non seulement de maintenir son identité et sa spécificité, mais d’abord de déterminer ce que sont son identité et sa spécificité. Et plus le temps passe, plus le concept semble devenir confus. Non seulement des institutions qui ne sont pas des ombudsmans prétendent être tels, mais encore des institutions qui remplissent les fonctions d’ombudsman ne portent pas ce titre. C’est que les tentatives d’adopter et d’adapter le concept ont causé un foisonnement de dénominations : ombudsman, médiateur, commissaire, ombuds, défenseur du peuple, protecteur du citoyen ou tout simplement commission des droits de l’Homme. Et chaque regroupement d’ombudsmans, chaque spécialiste en droit administratif y va de sa définition personnelle. Résultat : le concept d’ombudsman n’a plus les contours précis d’une constellation, mais ceux beaucoup plus flous d’une nébuleuse. Qu’est-ce qu’un ombudsman ? La simplicité de la question ne fait que camoufler la complexité de la réponse. Pour y répondre, en plus des ombudsmans individuels, plusieurs organisations regroupant ces derniers se sont penchées sur le problème.

B.- L’Association du Barreau américain

Le Comité de l’ombudsman de la Section de la loi administrative et de la pratique réglementaire de l’Association du Barreau américain (ABA), une association qui regroupe plus de 400 000 membres, travaille depuis plus d’un an à réviser la définition et les caractéristiques de l’ombudsman que l’association avait établies en 1969. L’objectif de l’association est d’identifier des standards de base guidant l’établissement de bureaux d’ombudsman, afin d’éviter que le nom »ombudsman » soit utilisé par des entités qui ne répondent pas aux critères minimaux de l’institution.Il est très compréhensible que l’ABA soit fort préoccupée de ce qu’est un ombudsman, parce qu’aux États-Unis, plus que partout ailleurs, toutes sortes d’institutions sont apparues et se sont multipliées durant la dernière décennie de façon exponentielle en se servant de l’image d’impartialité et d’indépendance que leur conférait le statut d’ombudsman alors qu’elles ne répondaient pas aux critères de base de l’institution.

C.- L’Institut international de l’ombudsman

Créé en 1978, l’Institut international de l’ombudsman, une organisation regroupant plus de 145 membres votants, a récemment constaté que très peu de pays disposent de législation pour protéger et régulariser l’utilisation du terme ombudsman. En 1999, l’Institut, qui comprend entre autres 22 membres votants provenant de 15 pays membres de l’Agence Intergouvernementale de la Francophonie, a d’ailleurs entrepris une réflexion approfondie sur la définition et les caractéristiques de l’institution de l’ombudsman et a jugé nécessaire de clarifier ces dernières dans les documents officiels de l’organisation.

D.- Institut européen de l’ombudsman

En 1982, l’Académie européenne de l’Ombudsman fut créée par des scientifiques européens en vue d’explorer les institutions d’ombudsman en Europe. Les activités de cette association professionnelle sont devenues telles que sa structure organisationnelle devint inadéquate. L’Académie se dote donc d’une identité légale et devient l’Institut européen de l’Ombudsman (IEO) en 1988. Les objectifs de l’Institut relèvent tous de la promotion et du soutien de l’institution de l’ombudsman, notamment par la stimulation de l’intérêt scientifique à son égard. Une des constatations très intéressantes de l’IEO est que la promotion de l’ombudsman n’a pas la même signification dans l’Ouest de l’Europe (ombudsmans de 1re génération) que dans l’Est et le Centre (ombudsmans de 2e génération). Tandis que la promotion de l’ombudsman en Europe de l’Ouest fut liée à un certain déplaisir de démocratie, à une constatation de ses faiblesses et de la nécessité d’y pallier, les ombudsmans des nouvelles démocraties d’Europe centrale et de l’Est sont beaucoup plus des accompagnateurs, des garants du développement démocratique [2]

E.- Le concept d’« ombudsmédiateur »

Comme je l’ai mentionné un peu plus tôt, les ombudsmans se sont multipliés depuis une vingtaine d’années. Cependant, il existe exclusivement deux catégories d’institutions dans la Francophonie : l’ombudsman et le médiateur. C’est ce qui m’a amené à lancer le concept d’ « ombudsmédiateur » qui est donc typique de la Francophonie, lors du Colloque « La médiation : quel avenir ? » à l’occasion du 25e anniversaire du Médiateur de la République de France. Le concept d’« ombudsmédiateur » est un néologisme qui regroupe les caractéristiques fondamentales de l’ombudsman et du médiateur institutionnel de type parlementaire. Il met en exergue l’importance capitale que revêt l’indépendance de cette institution publique. Indépendance par rapport aux autorités qui sont sous sa compétence, mais aussi indépendance par rapport aux citoyens - puisque l’ « ombudsmédiateur » n’est pas un avocat au sens strict du terme - et par rapport aux autorités auxquelles l’ « ombudsmédiateur » rend des comptes. En effet, ce n’est pas parce que ce dernier fait rapport à la présidence et/ou au corps législatif et ultimement à la population, que ces derniers peuvent interférer avec son instruction ou enquête, neutre et impartiale. L’« ombudsmédiateur » doit être présenté comme un mécanisme favorisant, facilitant le fonctionnement des pratiques de la démocratie et de l’État de droit. C’est une institution facile d’accès, expéditive, crédible, démocratique, efficace, agréée par les pouvoirs publics, non coercitive, non partisane, peu coûteuse, réformatrice, flexible, originale. Bref, elle répond non seulement aux attentes des Administrations, mais aussi à celles des administrés. [3]

Le Québec présente tant d’évidences juridiques prouvant qu’il est un modèle sur le plan des droits de l’Homme que nous sommes souvent tentés de prendre ces derniers pour acquis ; pourtant - et le Protecteur du citoyen est un des observateurs les mieux placés pour le souligner - tel est loin d’être le cas, notamment du fait des activités bureaucratiques des administrations gouvernementales. Au Québec comme ailleurs, ces macrostructures - ne pouvant prendre en compte toutes les situations individuelles - et leurs procédures standardisées - qui sont d’ailleurs loin d’être infaillibles - semblent être une source intarissable de violation des droits. Le fait est que l’étendue de l’administration publique contemporaine est telle, et ce, dans presque tous les pays du monde, qu’elle oppose une force d’inertie significative face aux réclamations relatives aux droits de l’Homme que formulent les institutions de la démocratie et à l’État de droit. Le Québec est un État de droit en ce que ses instruments juridiques et politiques reconnaissent la validité des droits de l’Homme et la primauté du droit. De même, le Québec dispose d’institutions de la démocratie dont la principale tâche est de surveiller la mise en pratique de cette reconnaissance. Il ne suffit pas d’enchâsser les droits fondamentaux dans des chartes, il faut encore que ceux et celles à qui ils sont destinés soient en mesure de s’en prévaloir. En tant qu’organisme de défense des droits, le Protecteur du citoyen garde donc toujours à l’esprit le rôle fondamental qu’il joue dans le fonctionnement démocratique de sa province.

A.- Son histoire, ses pouvoirs et son fonctionnement

Le Protecteur du citoyen du Québec a été créé par l’Assemblée nationale en 1968. Il s’inspire de la version suédoise modifiée du modèle danois d’ombudsman. C’est le troisième bureau d’ombudsman à être créé au Canada, après ceux de l’Alberta et du Nouveau-Brunswick en 1967. Au fil des trente dernières années, l’enthousiasme mitigé de la classe politique à propos de sa création et de sa mission, exprimé par les gouvernants, est tour à tour passé de la satisfaction à l’irritation sans oublier la contrariété et parfois l’arrogance. Le Protecteur du citoyen n’est là ni pour plaire ni pour déplaire à la classe politique ; le fait qu’il n’ait jamais laissé cette dernière indifférente constitue probablement le secret de son succès. Le Protecteur du citoyen est un ombudsman de compétence générale. Il peut intervenir dans toute affaire impliquant un ministère ou un organisme du gouvernement du Québec composé de fonctionnaires. À ce jour, 128 ministères et organismes sont sous sa surveillance. Malheureusement, la loi sur le Protecteur du citoyen ne lui permet pas encore d’intervenir sur les actions ou décisions des établissements de la santé ni sur celles des institutions d’enseignement, parce que, dans ces domaines, les employés ne sont pas des fonctionnaires. Pourtant, les divers protecteurs du citoyen ont réclamé que l’institution ait un droit de regard sur l’ensemble des services publics, à l’instar de ce qui existe dans la plupart des États qui ont créé des bureaux d’ombudsmans au cours des 15 dernières années. À ce jour, aucun gouvernement n’a répondu à la demande.

B.- Ses grands dossiers

Le Protecteur du citoyen est appelé à intervenir dans une grande variété de dossiers, que ces derniers soient individuels ou globaux. [4] Bien que le taux de succès des recommandations qui sont suivies par le gouvernement soit relativement élevé - soit plus de 92 % -, l’attitude que l’institution a décidé d’adopter est celle de la persévérance, coûte que coûte. Certaines habitudes, certaines prérogatives, certaines mentalités, certains comportements sont si ancrées dans le fonctionnement de l’Administration que la principale ressource de l’ombudsman, sa principale qualité, devient la persévérance, le courage de demander, de réclamer, de suggérer et même d’insister sans relâche, et ce, même lorsque la réponse négative des autorités est, dans certains cas de figure, quasi automatique. L’important, c’est d’être cohérent. Ce n’est pas parce que le succès d’une intervention de l’ombudsman n’est pas garanti à l’avance qu’il peut se permettre d’abandonner la partie sans faire valoir son opinion professionnelle sur le sujet. D’ailleurs, lorsque les interventions auprès des autorités concernées ne suffisent pas, il arrive que le Protecteur du citoyen juge pertinent de recourir à l’opinion publique ou de déposer un rapport spécial à l’Assemblée nationale. De plus, il commente les projets de loi du gouvernement, ainsi que les autres projets de réforme en tout genre.

1. Interventions à la suite de réclamations individuelles

Les causes de lésion sur lesquelles le Protecteur du citoyen intervient à la suite de réclamations individuelles sont variées : abus de pouvoir, décisions illégales, décisions déraisonnables, inopportunes ou inéquitables, négligences, erreurs, délais déraisonnables et décisions contradictoires ou incohérentes. Certains exemples parlent d’eux-mêmes :
  D’abord, dans le cas de l’abus de pouvoir, il a été porté à l’attention du Protecteur du citoyen le cas d’une femme qui, à la suite d’une fouille corporelle dans le cadre d’une opération de détection d’un trafic de drogues dans un établissement carcéral, est isolée pendant 72 heures, conformément à la loi. Après ce laps de temps, les autorités carcérales décident de maintenir l’isolation 72 heures de plus dans la même cellule devenue insalubre, maintenant en violation de la loi. Mis au fait de la situation, le Protecteur du citoyen est intervenu pour mettre fin à cet acharnement des autorités carcérales et a clairement démontré que la fouille était abusive et violait l’intégrité de cette personne. Mais le Protecteur du citoyen ne limite pas ses interventions aux termes stricts de la loi. Il se prononce aussi sur la raisonnabilité, l’opportunité et l’équité des décisions administratives.
  Par exemple, une dame souffre d’une déficience glandulaire. Elle développe une intolérance au médicament sous forme de gouttes qu’elle doit pourtant prendre régulièrement. Ce médicament est aussi offert sous forme d’injections ou en comprimés. Étant aveugle, la dame opte pour les comprimés. Or, si le coût du médicament sous forme de gouttes est couvert par le régime public d’assurance maladie, celui des comprimés ne l’est pas. La dame présente son cas à la régie de l’assurance maladie, sans succès. Elle fait appel au Protecteur du citoyen qui, après étude du dossier, met en doute l’approche bureaucratique de la régie et son manque de jugement. Finalement, la régie s’est rendue aux arguments du Protecteur et a accepté de couvrir les coûts des comprimés.
  Un autre exemple est celui M. Dubreuil. Cet importateur et exportateur de produits marins demande au ministre de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation de lui octroyer un permis de transformation des produits marins qu’il importe exporte. Le ministère refuse. M. Dubreuil s’adresse alors aux tribunaux, qui lui donnent raison de ne pas accepter les motifs invoqués par le ministère pour lui refuser son permis. À la suite de cette décision et à la demande du Protecteur du citoyen, le ministre de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation accepte de régler l’affaire en nommant un médiateur, qui devait proposer des indemnités acceptables pour le gouvernement et pour M. Dubreuil ? mais le ministre a par la suite changé d’idée. C’est alors à la ministre de la Justice d’intervenir et de déclarer qu’elle va nommer un enquêteur spécial pour trouver une solution. Quelques jours plus tard, elle change elle aussi d’idée. À ce jour, le gouvernement nie indûment ses responsabilités et refuse de réparer les torts qu’il a fait subir à M. Dubreuil. Dans cette affaire, l’administration a abusé de la situation, a refusé de délivrer le permis pour des motifs illégaux et a posé une série de gestes répréhensibles en vue d’empêcher M. Dubreuil d’acheter l’usine convoitée. Le Protecteur du citoyen continue donc de réclamer que le gouvernement rembourse M. Dubreuil pour les dépenses raisonnables qu’il a dû effectuer pour faire valoir ses droits injustement brimés.

2. Interventions globales

Du fait de sa longue expérience au service de la population, le Protecteur du citoyen a développé, en parallèle à ses interventions à la suite de réclamations individuelles, des interventions plus globales. Du fait de son pouvoir d’autosaisine, ces interventions peuvent faire suite à des réclamations individuelles ou non. Par exemple, le Protecteur du citoyen, soucieux des droits et libertés de la personne et de la protection de la vie privée, s’est prononcé sur divers projets gouvernementaux visant à doter les citoyens de cartes pouvant être à la fois des cartes de services - comme la carte d’assurance maladie, la carte d’assurance sociale et le permis de conduire - et des cartes d’identité - comme une carte de l’électeur ou une carte du citoyen. En 1997, la Commission de la culture de l’Assemblée nationale tint des audiences publiques sur les cartes d’identité, la carte d’identité obligatoire et la protection de la vie privée. Le Protecteur du citoyen présenta non pas un, mais deux mémoires lors de ces audiences. Se référant aux documents internationaux et locaux de défense des droits de la personne, il a mis le gouvernement en garde contre les violations potentielles du droit à la vie privée que représente la carte d’identité obligatoire. Le Protecteur a insisté pour qu’on évite l’instauration d’une société de surveillance fondée sur une carte d’identité obligatoire reliée à un fichier central. Finalement, la commission parlementaire a refusé le principe d’une carte d’identité obligatoire. Un second exemple d’intervention globale est connu sous le nom des « Enfants de Duplessis ». Dans les années 1940 et 1950, à plusieurs occasions, des orphelins ont été battus, attachés à leur lit ou isolés dans des cellules pendant de longues périodes. Plusieurs enfants ont également fait l’objet d’agressions sexuelles, de sodomie, de faveurs forcées et d’attouchements répétés. Enfin, plusieurs milliers d’entre eux ont été faussement classés comme malades mentaux ou déficients intellectuels, parce que le gouvernement du Québec et les autorités religieuses de l’époque voulaient obtenir des subventions du gouvernement fédéral destinées aux établissements de santé ; pour pouvoir les toucher, les autorités civiles et religieuses ont transformé des enfants normaux, « nés de parents inconnus », en enfants « arriérés », « débiles » ou « déficients ». Non seulement ces derniers ont perdu leur dignité et leur autonomie, mais, à plusieurs occasions, ils ont été traités comme de véritables malades psychiatriques avec des électrochocs, des camisoles de force, de l’isolement, de l’enchaînement et même des lobotomies. À cause de leur classement comme déficients, ces orphelins ne pouvaient plus être adoptés. Ces atteintes graves à l’intégrité physique et psychique d’enfants sans défense ont fortement compromis leur développement normal et leur comportement. Dans plusieurs cas, ces atteintes constituaient déjà des délits majeurs sanctionnés par le Code criminel de l’époque, ainsi que des violations de droits fondamentaux reconnus par la Déclaration universelle des droits de l’Homme. Partout ailleurs au Canada où des événements similaires ont eu lieu, les autorités religieuses et gouvernementales concernées ont reconnu le mal fait à des jeunes qui avaient été placés en institution et leur ont versé des indemnités individuelles. Au début de 1999, après l’intervention soutenue des orphelins eux-mêmes, regroupés en comité, des médias et de plusieurs organismes comme le Protecteur du citoyen, le gouvernement du Québec a présenté des excuses et a offert quelque trois millions de dollars sous forme d’aide psychosociale pour régler l’affaire desenfants de Duplessis, mais il a refusé d’indemniser individuellement ceux, parmi ces enfants, qui ont subi des préjudices graves. De leur côté, en septembre 1999, les évêques du Québec ont refusé de présenter des excuses et d’indemniser ceux, parmi ces enfants, qui ont été victimes de sévices et d’abus. Par conséquent, le Protecteur du citoyen continue à défendre ce dossier, qui n’a pas, à ce jour, été réglé de façon équitable. Malgré les résultats jusqu’à maintenant insatisfaisants, le Protecteur du citoyen continue à dénoncer l’attitude du gouvernement du Québec et des autorités religieuses. D’ailleurs, la presse internationale et un producteur de films d’Hollywood s’intéressent vivement au dossier. Au moment d’écrire ces lignes, la prestigieuse revue jésuite Relations évoque ouvertement la question des Orphelins de Duplessis par une virulente critique de la froide attitude des évêques à leur égard. Hier, la Commission du droit du Canada a joint sa voix au Protecteur du citoyen pour réclamer, à son tour, que justice soit faite et que les Orphelins de Duplessis soient indemnisés.

3. Un outil : le pacte social

À travers les 27 000 réclamations annuelles, en écoutant les ONG et en surveillant l’actualité, j’ai tenté d’identifier les attentes légitimes des citoyens. Ce qu’ils demandent à l’État, c’est d’être véritablement à leur service, d’être juste, d’administrer de manière responsable, de faire preuve de transparence et d’exprimer une vision. Tout en réfléchissant aux rapports entre les administrés et l’Administration et à la métaphore de David et Goliath, j’ai donc élaboré, en 1994, un Pacte social à établir entre l’État et les citoyens. Je présente ce pacte dans le rapport annuel 1994-1995 du Protecteur du citoyen. Ce Pacte vise à réduire le déséquilibre qui existe entre l’Administration et la population et à indiquer comment l’Administration peut mieux servir les citoyens et être pleinement responsable de ses actes ou omissions. C’est ce qu’exprime le Pacte social. Dès 1995, le Premier ministre du Québec rappelle aux administrateurs publics que le Pacte social proposé doit permettre de concilier la qualité des services et l’impact des compressions budgétaires. Dans l’élaboration du Pacte, j’ai pris en compte ce que je considère être la vraie vie d’une loi, les facteurs de déresponsabilisation de l’Administration, la nécessaire harmonisation des programmes gouvernementaux, la condition du citoyen face aux pouvoirs publics et les attentes des citoyens. Le Pacte social contient 56 règles que l’Administration devrait suivre pour améliorer ses rapports avec le public et pour éviter l’arbitraire : sept règles de la transparence, sept règles de l’accessibilité, sept règles de la légalité et de la raisonnabilité, cinq règles de justice naturelle, quatre règles d’une planification au service des citoyens, cinq règles d’amélioration des services en fonction des attentes, huit règles qui reconnaissent la dignité des citoyens et treize règles d’une administration plus responsable. Autant que possible, l’équipe du Protecteur du citoyen utilise le Pacte social pour évaluer le comportement de l’Administration, pour commenter les réformes en cours ou à venir, les projets de loi, etc. Bien que non coercitif, le Pacte social a des effets structurantssur l’Administration.Il a amené la création de bureauxd’examen des plaintes (une quarantaine) dans les différents ministères et organismes ; il a également eu un impact sur la création de comités consultatifs d’usagers, sur l’information aux citoyens et l’élaboration de chartes de services par les ministères et organismes. Bien plus, les règles les plus fondamentales du Pacte social ont été incorporées dans la législation maîtresse en matière de justice administrative. Après cinq ans de maturation, le Pacte social est aujourd’hui disponible en français, en anglais, en espagnol et en thaï.

C.- Les organismes similaires

Outre le Protecteur du citoyen, le Québec dispose aussi d’autres organismes ayant pour objectifs de surveiller, de promouvoir, de soutenir et de protéger les droits fondamentaux des citoyens. Les deux principaux sont la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse et la Commission d’accès à l’information. Bien que ces deux organismes ne relèvent pas de l’Assemblée nationale mais du pouvoir exécutif, ils ont acquis une indépendance significative et une grande autonomie d’action.

1. La Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse

La Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse a pour mission de veiller au respect des principes énoncés dans la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, ainsi qu’à la protection de l’intérêt et des droits des enfants qui leur sont reconnus par la loi sur la protection de la jeunesse. Sa compétence, en matière de droits de l’Homme, vise les actes discriminatoires et l’exploitation des aînés. En matière de jeunesse, elle agit en réexamen des décisions des Centres jeunesse, lorsque la santé ou la sécurité d’un enfant est compromise.

2. La Commission d’accès à l’information

Depuis 1982, le Québec s’est doté d’une Commission d’accès à l’information. Tous les services publics sont assujettis au mandat d’adjudication, de surveillance, de contrôle et de conseil de la Commission. Bien qu’imparfaite sur le plan de son application, notamment à cause de la complexité du champ de ses compétences, la loi d’accès à l’information du Québec, dont relève la Commission d’accès, comporte deux volets : elle garantit à toute personne un droit d’accès aux documents des organismes publics et elle consacre le principe de la confidentialité des renseignements nominatifs détenus par l’État.

La Francophonie a littéralement changé de visage depuis dix ans. Il y a un mot pour décrire ce qui lui est arrivé : elle s’est organisée, plus particulièrement avec la création récente de l’Organisation Internationale de la Francophonie et l’arrivée de son éminent secrétaire général, M. Boutros Boutros-Ghali. Les relations entre les pays et les organisations membres de la Francophonie sont beaucoup plus structurées aujourd’hui. Avec le temps, il est raisonnable de penser que les échanges et les comparaisons vont continuer à augmenter. Au plan des » ombudsmédiateurs », grâce à l’AOMF, nous avons donc un portrait plus précis de ce qui se passe. Personnellement, mes fonctions de président de l’Association des ombudsmans et médiateurs de la Francophonie, de vice-président de l’Association des ombudsmans du Canada et de secrétaire de l’Institut international de l’ombudsman, me permettent d’avoir une vision d’ensemble des développements de la dernière décennie dans l’espace francophone. Certains de ces développements sont positifs, d’autres restent à venir et nécessitent notre collaboration. Naturellement, tout ne va pas pour le mieux dans le meilleur des mondes, mais au moins, maintenant, nous savons plus précisément ce qui ne va pas, où ça ne va pas et surtout pourquoi ça ne va pas.

A.- L’Association des ombudsmans et médiateurs de la Francophonie (AOMF)

L’histoire de l’AOMF débute en octobre 1996, alors que l’Institut international de l’ombudsman tient son 6e Congrès mondial à Buenos Aires. Avec le Médiateur de la République française de l’époque, je discute de la médiation, de l’ombudsmanship et de la Francophonie. Il nous vient l’idée d’organiser une rencontre professionnelle des « ombudsmédiateurs » de l’espace francophone. Entre autres, grâce à la contribution appréciée de l’Agence Intergouvernementale de la Francophonie, ce 1er Congrès des ombudsmans et médiateurs de la Francophonie aura lieu en juin 1997, à Québec. L’objectif des délégations présentes est de partager leur communauté d’intérêts, d’échanger sur leurs expériences et de discuter les éléments d’une future coopération. Cette dernière prendra la forme d’une association formelle, l’AOMF, qui sera officiellement créée en mai 1998, à Nouakchott, en Mauritanie. La première question qui vient à l’esprit est : pourquoi une organisation francophone d’ « ombudsmédiateurs » ? N’y a-t-il pas déjà des associations internationales ou supranationales d’ombudsmans permettant à ces derniers d’échanger et de coopérer ? Bien sûr, il en existe déjà, mais l’AOMF présente certaines particularités. D’abord, alors que les statuts gouvernant les autres associations sont avant tout des textes corporatifs qui en décrivent la structure, les règles d’adhésion et le fonctionnement et qui, parfois, se réfèrent à son professionnalisme, pour leur part, les statuts de l’AOMF débordent largement le cadre corporatif en ce que l’association s’est dotée d’une mission politique. Suivant le programme de la Délégation des droits de l’Homme et de la Démocratie, l’AOMF oeuvre pour l’exercice de la démocratie, de la paix sociale et des droits de l’Homme. Ainsi, dans tous ses gestes, l’AOMF se doit de tenir compte de sa finalité ultime : l’exercice de la démocratie. De plus, la composition de l’AOMF est, elle aussi, particulière, puisque comme mentionné précédemment, la Francophonie se caractérise par la présence d’ « ombudsmédiateurs », qui suivent soit le modèle de la Médiature française, soit le modèle nordique notamment en vigueur au Canada. Aussi, le fonctionnement interne de l’AOMF est-il tout à fait démocratique ; contrairement à d’autres organisations, tous ses membres y ont les mêmes droits. Enfin, l’AOMF étant à même de constater le faible taux de présence des » ombudsmédiateurs » dans les pays de l’espace francophone, elle s’est donc donné pour objectif de soutenir la création et le maintien de l’institution dans cet espace, notamment au sein du grand nombre de pays en voie de développement membres de la Francophonie. [5] Bref, l’ensemble formé des statuts, du type de membres, du fonctionnement et des objectifs, induit la spécificité de l’AOMF. Par ailleurs, les bureaux d’ombudsmans présents à Québec sont devenus membres à part entière de l’Association. Les pays membres sont : Andorre, Burkina Faso, Belgique, Canada, Côte d’Ivoire, Djibouti, France, Gabon, Haïti, Madagascar, Maurice, Mauritanie, Sainte-Lucie, Sénégal, Seychelles, Tunisie, Val d’Aoste, Vanuatu et ceux à venir : Congo-Brazzaville, Luxembourg, Mali, Maroc, Niger et Togo. Toutefois, les statuts prévoient que ceux d’entre eux qui n’ont pas d’indépendance de statuts perdront leur qualité de membres à part entière pour devenir des membres associés (Gabon, Haïti, Mauritanie).

B.- Survol des événements des dix dernières années dans la communauté des ombudsmans

1. Le Canada

Au Canada, l’ombudsman de Terre-Neuve a été aboli. Les ombudsmans de l’Ontario et du Yukon ont subi des coupes sévères dans leur budget, ce qui a d’ailleurs contraint l’ombudsman de l’Ontario à supprimer des bureaux régionaux. En fait, la majorité des ombudsmans canadiens, y compris le Protecteur du citoyen, doivent lutter année après année pour conserver les ressources financières qui leur sont allouées et l’octroi de nouveaux crédits prend parfois l’allure de quête du Saint-Graal. Il est aussi à noter que, malgré l’énormité de l’administration du pouvoir central canadien, il n’y a toujours pas d’ombudsman national à compétence générale. Sur le plan positif, un regroupement des ombudsmans canadiens a été suggéré en 1995 et, en 1998, l’Association des ombudsmans du Canada a été formée. Cette association vise à promouvoir l’établissement d’ombudsmans indépendants aux échelons fédéral, provinciaux, territoriaux et locaux. Elle vise aussi le renforcement des bureaux d’ombudsmans à travers le Canada. D’ailleurs, les participants au 1er Congrès de l’AOC, tenu à Yellowknife (Territoires du Nord-Ouest) en juin 1998, ont convenu de demander au gouvernement et au parlement du Canada de créer un poste d’ombudsman fédéral à compétence générale et, en 1999, ont présenté un mémoire au gouvernement central ; la réponse se fait toujours attendre.

2. Ailleurs dans le monde francophone

Est-il possible de faire un bilan de l’état de l’ « ombudsmédiateur » dans la Francophonie et d’établir si ce bilan est positif ou négatif ? Probablement que non. L’AOMF est une organisation très jeune et la progression des »ombudsmédiateurs » francophones sera probablement mieux suivie dans l’avenir. Pour l’instant, il y a même des pays où l’état de l’« ombudsmédiateur » nous est complètement inconnu. Nous ne savons pas ce qui se passe partout et cela devra changer ? en mieux. Malgré tout, la situation de certains ombudsmans mérite ici d’être mentionnée. Il y a d’abord le Gabon, où le Médiateur de la République a été créé en juillet 1992. Pendant cinq ans, les moyens techniques et humains de l’institution - qui n’est pas indépendante - ont été, aux dires du Médiateur en poste, très limités. En 1997, le budget annuel de l’institution a connu un accroissement apprécié. Peu à peu, le bureau s’organise. En février 2000, le bureau du Médiateur présente même un projet de loi institutionnelle au gouvernement de la République, afin d’assurer la stabilité du mandat et des compétences de l’ombudsman et, surtout, son indépendance. Au Vanuatu, il existe un Médiateur de la République depuis 1994. En mai 1997, un projet de loi relatif au code de conduite des dirigeants est élaboré. Ce code établit le poste de médiateur, son mandat, ses fonctions et ses pouvoirs. Dans ce projet de loi, les pouvoirs du médiateur sont exemplaires, notamment au niveau de la surveillance de la corruption chez les dirigeants. Ces derniers doivent rendre compte annuellement de leurs activités financières devant le médiateur. La régulation de ces activités doit, selon ce projet de loi, être suivie de très près et dans ses moindres détails par le médiateur. En juillet 1997, le Médiateur, Marie-Noëlle Ferrieux Patterson, exerce son mandat et entame une poursuite judiciaire devant la Cour suprême contre 23 députés, anciens et actuels et cinq membres d’un parti politique. Ce qui prouve la vigueur de la nouvelle institution. Cependant, ces enquêtes, et d’autres encore, ont amené le Parlement, dont les membres se sentaient menacés, à adopter une loi limitant les pouvoirs de l’ombudsman. Le Président du Vanuatu refuse d’entériner la loi et confie l’affaire à la Cour suprême. De plus, un rapport de l’ombudsman indique que les contributions au fonds de retraite du pays ont été utilisées frauduleusement par des représentants du gouvernement. Une émeute éclate lorsque les résidents exigent de recevoir leurs épargnes. L’état d’urgence est déclaré et les autorités ordonnent à l’ombudsman de ne pas quitter la ville. Qu’à cela ne tienne, en février 1998, l’ombudsman dépose deux autres rapports incriminant pour des membres hauts placés du gouvernement. En novembre 1998, le Parlement fut finalement dissous et on nous dit que la situation de l’ombudsman s’est depuis lors améliorée. Enfin, j’aimerais ici vous donner deux exemples de coopération. À Haïti, le Protecteur du citoyen et de la citoyenne est créé en 1987. Ce dernier s’inspire de l’ombudsman du Québec, qui participe à la mise en place et soutient le maintien du Protecteur d’Haïti. Dans cette partie du monde où les horreurs commises contre la population civile datent encore d’hier, l’idée de protéger le citoyen, de l’aveu même de celui qui la propose, est quasiment irréaliste. La création de l’institution ressemble, à première vue, à un coup d’épée dans l’eau. Le pays revient de loin et les pratiques démocratiques sont très loin d’être au stade de prendre racine et de s’épanouir. D’un conflit à l’autre, les électeurs sont massacrés et l’idée d’un ombudsman fait, pour un temps, long feu. L’institution ne renaît de ses cendres que pour redorer le blason de la dictature militaire du moment. C’est en 1995 que Haïti reprend tant bien que mal le chemin de la démocratie. En 1997, après plusieurs contacts avec le Protecteur du citoyen du Québec, un premier véritable ombudsman, le Dr Louis E. Roy, est légalement nommé. Sa tâche est immense, car comme il le dit lui-même à la première réunion de Québec en 1997 : « Le Citoyen lui-même ne sait pas qu’il peut ou qu’il a le droit d’être protégé. » Non seulement l’ombudsman d’Haïti a-t-il pour tâche de protéger le citoyen, mais il doit en plus persuader ce dernier qu’il a droit à une certaine protection ! Enfin, le second exemple est celui des autorités libanaises qui, depuis plusieurs mois, manifestent un intérêt soutenu pour la création d’un bureau d’ombudsman. Ils ont rencontré le personnel de la médiature française, avec laquelle elles maintiennent des relations de collaboration depuis lors. L’aspect encourageant du projet d’ombudsman du Liban est qu’il constitue plutôt le remplacement du service aux plaintes actuel, qui est rattaché à la présidence. Ainsi, de leur propre volonté, les autorités libanaises reconnaissent la valeur d’une institution ayant pour tâche de recevoir les réclamations des citoyens en regard des services publics et qui soit indépendante de ces mêmes services.

« Tout le monde veut faire plus et mieux, mais personne ne sait comment. Tout le monde se sent dépassé par des événements marqués au coin de l’incohérence et de l’exclusion. Je n’ai pas la solution ». Daniel Jacoby. 1997. « Un champ à cultiver ». Allocution de clôture de la campagne de financement 1997 de la Fondation Léo Cormier pour l’éducation aux droits et libertés.

A.- Qui est David ?

Au début, je vous ai présenté David et Goliath parce que le contraste entre l’image du paysan David face au géant Goliath évoque inévitablement celle du citoyen face à l’État. Pourtant, l’image de David, c’est plutôt celle d’un médiateur, d’un représentant des autorités et de la population envoyé pour faire face à l’invincible géant. Et il remporte la victoire avec un simple lance pierres ! Qui serait donc David de nos jours ? Ne serait ce pas l’ « ombudsmédiateur » ? Je crois bien que oui. La différence est que David et Goliath ne sont pas en guerre, parce que leurs rencontres ne se produisent que dans les régimes démocratiques et en voie de démocratisation. Or :
  en démocratie, l’« ombudsmédiateur » ne marche pas au même rythme que l’État, parce qu’il entend un autre tambour ;
  en démocratie, David et Goliath discutent et négocient ? sans lance pierres ni armures ;
  en démocratie, l’ « ombudsmédiateur » rappelle à l’Administration que les citoyens ne sont pas là uniquement pour admirer comme le char de l’État roule bien ;
  en démocratie, par son activité, l’« ombudsmédiateur » rappelle constamment à l’Administration qu’elle ne doit pas s’étendre, occuper le terrain qu’on lui laisse, produire des fruits qui lui sont propres, sans demander à la population si elle en a besoin et sans lui rendre compte ;
  en démocratie, l’Administration accepte que la version qu’elle accepte d’un fait n’en est pas pour autant automatiquement authentique et l’ « ombudsmédiateur » se fait un devoir de le lui démontrer lorsque les circonstances l’exigent ;
  en démocratie, on nous sert souvent l’argumentation que l’Administration est tellement étendue, que son fonctionnement dépend de tellement de gens, que personne ne peut être tenu responsable des malheurs individuels des citoyens causés par les procédés impersonnels de l’État. C’est d’ailleurs l’argument numéro un qui est servi aux « ombudsmédiateurs » dans leurs interventions auprès des fonctionnaires. Moi je dis : d’accord. Mais puisque personne n’est responsable en particulier, c’est que tout le monde est responsable en général. L’ « ombudsmédiateur » doit encourager, encore et toujours, tous les échelons de l’Administration à se responsabiliser ;
  en fin de compte, en démocratie, l’État est à la fois arbitre souverain et partie partiale. Mais de son propre chef, il autorise une tierce partie, l’ « ombudsmédiateur », à lui présenter un point de vue extérieur, une vision d’ensemble de son propre fonctionnement. Mieux encore, il prend ce point de vue en compte, accepte de considérer sérieusement les critiques et prend action lorsque ces dernières sont fondées en légalité ou en équité.

B.- L’interlocuteur administratif

Il n’est de pire sourd que celui qui ne veut entendre. C’est pourquoi l’État doit faire son bout de chemin, il doit tendre l’oreille, il doit être convaincu de se transformer en interlocuteur de l’« ombudsmédiateur ». C’est aussi cela, la démocratie. L’« ombudsmédiateur » argumente, recommande, négocie, discute, convainc, mais jamais il ne contraint. Que peut-il faire alors face à son interlocuteur administratif ? D’abord et avant tout, il doit constamment lui rappeler sa finalité, qu’il a une très forte tendance à oublier : l’administration existe parce qu’il y a des citoyens et la démocratie n’est un régime viable que tant que les droits de ces citoyens ne sont pas seulement des chimères imaginées par quelques cerveaux enfiévrés. En terminant, je voudrais faire miennes les paroles qu’Albert Einstein prononça en 1920 : « Il est vrai que rien de ce que je peux faire ne peut changer la structure de l’univers. Mais peut être, en élevant ma voix, puis-je participer à la plus grande des causes, la bienveillance parmi les hommes et la paix sur la Terre ».

[1] John F. Robertson. 1993 (February). « Protection of the Name, »Ombudsman. » IIO Occasional Paper.

[2] EOI. 1998. L’IEO - Un autoportrait historique et substantiel. www.tirol.com/eoi/fr/geschichtefr.htm

[3] Daniel Jacoby. 1998 (5-6 février). « Le développement de l’« ombudsmédiateur » à l’échelle mondiale », Colloque « La médiation : quel avenir ? », à l’occasion du 25e anniversaire du Médiateur de la République, Paris (France).

[4] Daniel Jacoby. 1998 (29 sept. - 2 oct.). « Le protecteur du citoyen du Québec : mission et fonctionnement. » Séminaire régional d’échanges sur « la Médiation et l’État de droit » sous l’égide de l’Agence de la Francophonie avec la collaboration du ministère de la Justice et le Centre d’Études pour la Démocratie. Sofia (Bulgarie).

[5] Daniel Jacoby. 1999 (5 novembre). « L’AOMF comme outil de renforcement et de développement des bureaux d’Ombudsmans et de Médiateurs dans la Francophonie ». 1er Congrès statutaire de l’Association des ombudsmans et médiateurs de la Francophonie, Ouagadougou (Burkina Faso).